Die Differenz über den verfassungsmäßigen Namen der Republik Makedonien mit der Hellenischen Republik
von Andreas Schwarz

Im Mai 1991 kündigte Griechenland an, dass es eine internationale Anerkennung der Republik Makedonien unter ihrem verfassungsmäßigen Namen verhindern wolle. Damit war der sogenannte Namensstreit zwischen der Republik Makedonien und der Hellenischen Republik geboren. Im Monat zuvor, am 15.04.1991, änderte die jugoslawische Republik Makedonien ihren staatlichen Namen von „Sozialistische Republik Makedonien“ in „Republik Makedonien“ um. Am 18.09.1991 erklärte die Republik Makedonien nach einem entsprechenden Votum der makedonischen Bürgerinnen und Bürger im Referendum vom 08.09.1991 ihre Unabhängigkeit von der „Sozialistisch Föderativen Republik Jugoslawien“ (SFRJ) und beantragte ihre internationale Anerkennung. Eine neue Verfassung für die nunmehr unabhängige Republik Makedonien wurde am 20.11.1991 proklamiert. Nach dieser formellen Unabhängigkeitserklärung und ihrer materiell-rechtlichen Umsetzung durch eine neue Verfassung, forderte die damalige griechische Regierung unter ihrem Ministerpräsidenten Konstantin Mitsotakis am 04.12.1991 von der Republik Makedonien

  1. den Verzicht auf den Namen Makedonien, der einen geographischen Bereich und keine ethnische Einheit bezeichne;
  2. eine Erklärung, dass die Republik Makedonien keine territorialen Ansprüche gegenüber Griechenland erhebe;
  3. eine Erklärung, dass es keine makedonische Minderheit in Griechenland gebe.
Mit dieser Forderung setzte die griechische Regierung ihre Ankündigung vom Mai 1991 in die außenpolitische Tat um und der sogenannte Namensstreit wurde so zu einem außenpolitischen Problem für die Republik Makedonien, der bis heute nicht gelöst werden konnte.

Die Entwicklung auf europäischer Ebene
Die Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft (EG) wurden zunächst von der Position der Hellenischen Republik in der Namensfrage überrumpelt. Bereits am 16.12.1991 fand in Brüssel eine Außenministerkonferenz der Europäischen Gemeinschaft (EG) statt, bei der das weitere gemeinsame Vorgehen gegenüber der Republik Makedonien durch die damals 12 Mitgliedsstaaten der EG, darunter der Hellenischen Republik, besprochen wurde. Vor einer Anerkennung durch die EG-Staaten wurden von der Republik Makedonien verfassungsrechtliche und politische Garantien abverlangt, nach denen sie keine territorialen Ansprüche gegenüber EG-Nachbarstaaten erheben und keine feindseligen Propaganda-Aktivitäten, einschließlich der Benutzung einer Bezeichnung, die territoriale Ansprüche einschließt, betreiben dürfe. Unklar war aus Sicht der Staaten der EG, ob die Bezeichnung „Makedonien“ solche Ansprüche automatisch miteinschließen würde. Auf einem informellen EG-Außenministertreffen am 01. und 02.Mai 1992 in Guimarães in Portugal kamen die EG-Außenminister überein, den Staat Makedonien anzuerkennen und keine Staatsbezeichnung zu akzeptieren, der die Hellenische Republik nicht zustimmen würde. Diese Erklärung wurde von der Hellenischen Republik und einigen anderen EG-Mitgliedsstaaten so ausgelegt, dass im Namen der Republik Makedonien die Bezeichnung Makedonien nicht enthalten sein dürfe. Andere EG-Mitglieder wandten sich jedoch gegen eine solche Vorgehensweise. Einem Staat, der alle Voraussetzungen für seine Anerkennung erfülle, dürfe kein Name von außen auferlegt werden. Auf einem Gipfeltreffen der EG am 26. und 27.06.1992 machten sich die EG-Mitglieder zunächst den griechischen Standpunkt zu eigen, die Republik Makedonien nur unter einem Namen anzuerkennen, der nicht die Bezeichnung Makedonien beinhaltet. Zunächst setzte sich die Hellenische Republik durch und bezeichnete das Ergebnis des EG-Gipfels als großen nationalen Erfolg. Doch danach setzte Ernüchterung ein. Die Republik Makedonien gab dem Druck nicht nach, denn einem Staat darf aufgrund des Selbstbestimmungsrechtes seines Volkes kein Name von außen auferlegt werden. Einige EG-Mitgliedsstaaten waren nicht mehr bereit den griechischen Standpunkt zu übernehmen und forderten sowohl eine Klärung als auch eine Lösung des sogenannten Namensstreites.

Die Entwicklung auf internationaler Ebene
Der sogenannte Namensstreit wurde zu einem völkerrechtlichen Präzedenzfall. Die internationale Staatengemeinschaft, einschließlich einiger EG-Mitgliedsstaaten, wollte nicht einseitig der griechischen Argumentation folgen und forderten beide Seiten zum Kompromiss auf. Anfang 1993, nachdem klar wurde, dass eine weitere kategorische Ablehnung der Bezeichnung Makedonien die Hellenische Republik in der internationalen Staatengemeinschaft isolieren würde, musste die Hellenische Republik schließlich einlenken. Auch der Republik Makedonien wurde bis auf Weiteres eine uneingeschränkte Anerkennung ihrer verfassungsmäßigen Bezeichnung versagt. In der Resolution 817 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen (VN) vom 07.04.1993 wurde die Existenz des Namensstreits zwischen der Republik Makedonien und der Hellenischen Republik sowie die Bedeutung der Lösung dieses Streits für den Frieden und die Stabilität in der betroffenen Region festgestellt. Gemäß dieser Resolution wurde die Republik Makedonien am 08.04.1993 unter einer provisorischen Bezeichnung in die Vereinten Nationen aufgenommen, die von ihrer verfassungsmäßigen Bezeichnung abweicht. Die Vollversammlung der Vereinten Nationen stimmte dieser Aufnahme per Akklamation zu. In einer weiteren Resolution des VN-Sicherheitsrates (845) vom 18.06.1993 wurden Griechenland und die Republik Makedonien dazu aufgefordert, den zwischen ihnen bestehenden sogenannten Namensstreit im Rahmen und unter Vermittlung der Vereinten Nationen zu lösen. Mit dieser Aufgabe ist seit 1994 der Sonderbeauftragte der Vereinten Nationen, Matthew Nimetz, beauftragt. Diese Gespräche blieben bisher erfolglos.

Vom einseitigen griechischen Embargo zum Interimsabkommen
In Griechenland geriet die damalige griechische Regierung unter Ministerpräsident Konstantin Mitsotakis wegen ihrer Kompromissbereitschaft in der sogenannten Namensfrage immer mehr in die Kritik. Die griechische Bevölkerung lehnte jeden Kompromiss mit der Republik Makedonien in der Namensfrage mit deutlicher Mehrheit ab. Der damalige griechische Außenminister Andonis Samaras trat von seinem Amt zurück und aus der damals regierenden „Nea Demokratia“ (ND) aus. Er gründete seine eigene Partei, die sich klar gegen jeden Kompromiss mit der Republik Makedonien positionierte. Es kam am 10.10.1993 zu vorgezogenen Parlamentswahlen und einem Wahlsieg der „Panhellenischen Sozialistischen Bewegung“ PASOK. Nach diesem Wahlsieg wurde Andreas Papandreou griechischer Premierminister. Dieser trat für eine harte und kompromisslose Linie gegenüber der Republik Makedonien ein und brach den Dialog mit ihr zur Überwindung des Namensstreits ab. Am 16.02.1994 verhängte die Hellenische Republik einseitig ein Embargo gegenüber der Republik Makedonien und verschärfte damit ihren politischen Kurs noch weiter. Die Republik Makedonien durfte bis auf humanitäre Güter keinerlei Warenverkehr mehr über den nordgriechischen Hafen Thessaloniki abwickeln. Am 18.02.1994 erweiterte die Hellenische Republik die Handelssperre auf alle Einfuhren aus der Republik Makedonien. Die diplomatischen Bemühungen und die vorausgehenden 29 Monate andauernden Gespräche zwischen der Republik Makedonien und der Hellenischen Republik führten schließlich im September 1995 zum Erfolg. Zu dieser Zeit bestand das Embargo bereits seit 19 Monaten und hatte gravierende Auswirkungen auf die makedonische Wirtschaft.

Das Interimsabkommen vom 13.09.1995
Am 13.09.1995 wurde am Sitz der Vereinten Nationen in New York zwischen der Republik Makedonien und der Hellenischen Republik das Abkommen über die Normalisierung der politischen und wirtschaftlichen Beziehungen (Interimsabkommen, kurz: IA) vom damaligen Außenminister der Republik Makedonien, Stevo Crvenkovski, und dem damaligen griechischen Außenminister, Karolos Papoulias, unterzeichnet. Die Hellenische Republik verpflichtete sich gemäß diesem Abkommen dazu, innerhalb einer Frist von 30 Tagen das Embargo gegenüber der Republik Makedonien aufzuheben. Im Gegenzug verpflichtete sich die Republik Makedonien unter anderem dazu, auf ihre bisherige Staatsflagge mit dem Stern von Vergina zu verzichten. Dieses Symbol wird dem antiken Makedonien zugerechnet, das nach griechischer Auffassung Teil der griechischen Geschichte und Kultur ist. In diesem Abkommen wird der jeweilige verfassungsmäßige Name der Vertragsparteien nicht genannt. Die Hellenische Republik wird darin als „Erste Partei“ bezeichnet, während die Republik Makedonien „Zweite Partei“ ist. Beide Parteien werden in diesem Abkommen dazu verpflichtet, die territoriale Integrität und Souveränität der jeweils anderen Partei (Artikel 3 IA) sowie die bestehenden völkerrechtlichen Grenzen zu achten (Artikel 2 IA). Die Hellenische Republik soll die Republik Makedonien völkerrechtlich anerkennen und normale diplomatische Beziehungen zu ihr aufnehmen (Artikel 1 IA). Die Republik Makedonien wird dazu aufgefordert auf umstrittene Symbole, wie namentlich etwa der Stern von Vergina, zu verzichten (Artikel 7 IA). Beide Parteien werden in ihren bilateralen Beziehungen zueinander dazu verpflichtet, gut nachbarschaftlich miteinander umzugehen (Artikel 14 IA) und sich gemäß völkerrechtlicher Normen zu verhalten. So hat die Hellenische Republik gemäß Artikel 11 Absatz 1 dieses Abkommens die Mitgliedschaft der Republik Makedonien in internationalen Organisationen, in der sie selbst Mitglied ist, zu fördern und diese nicht zu verhindern. Nur bei einem Antrag auf Mitgliedschaft der Republik Makedonien in internationalen Organisationen unter einem anderem Namen als die vorläufige Bezeichnung im Rahmen der Vereinten Nationen dürfte die Hellenische Republik gemäß Artikel 11 Absatz 2 IA Einspruch erheben. Nur bei einem Antrag auf Mitgliedschaft der Republik Makedonien in internationalen Organisationen unter einem anderem Namen als die vorläufige Bezeichnung im Rahmen der Vereinten Nationen dürfte die Hellenische Republik gemäß Artikel 11 Absatz 2 IA Einspruch erheben. Auf dem NATO-Gipfel von Bukarest im Jahre 2008 hatte Griechenland jedoch eine mögliche Mitgliedschaft der Republik Makedonien in der NATO verhindert und war entsprechend aufgrund der Verletzung des Interimsabkommens vom Internationalen Gerichtshof (IGH) in Den Haag am 05.12.2011 verurteilt worden. Artikel 5 des Interimsabkommens verpflichtet beide Parteien den Namensstreit auf Basis der Resolution 845 des VN-Sicherheitsrates im Rahmen und unter Vermittlung der Vereinten Nationen in gemeinsamen Gesprächen zu lösen. Bis dahin hat jede Partei gemäß Artikel 7 des Interimsabkommens die Pflicht alles zu unterlassen, was einer friedlichen Lösung des Namensstreits zuwiderläuft. So haben beide Parteien gemäß Artikel 7 des Interimsabkommens jede Propaganda und alle feindlichen Aktivitäten zu unterlassen, die einer friedlichen Lösung des Namensstreits im Wege stehen. Am 14.10.1995 hob die Hellenische Republik das Embargo gegenüber der Republik Makedonien auf. Die Grenze zwischen der Republik Makedonien und der Hellenischen Republik wurde am nächsten Tag für den freien Handelsverkehr wieder geöffnet. Am 13.10.1995 wurde in der makedonischen Hauptstadt Skopje eine endgültige Vereinbarung bezüglich der Normalisierung der bilateralen Beziehungen und der gegenseitigen Einrichtung von diplomatischen Vertretungen in beiden Hauptstädten unterzeichnet.

Kommentierung der griechischen Darstellung aus Sicht der Republik Makedonien
Als Makedonien im heutigen Sinne wird in der politisch-geographischen Terminologie seit der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts jene Region bezeichnet, die zu den ersten Gebieten auf europäischem Boden gehörte, das vom Osmanischen Reich erobert wurde, und das bis 1912 am längsten von allen anderen Gebieten der Balkanhalbinsel unter dessen Herrschaft blieb, während die Staaten Bulgarien, Montenegro, Serbien und Griechenland nach und nach bis 1878 ihre Unabhängigkeit erlangten. Auf dieses Gebiet bezog sich seit dem Jahr 1878 die sogenannte makedonische Frage und der Kampf der makedonischen Bevölkerung um Autonomie, Unabhängigkeit oder Anschluss an Bulgarien. Im Vertrag von Bukarest vom 10.08.1913 wurde das so definierte geographische Gebiet von Makedonien (67.313 km²) zwischen den Staaten Bulgarien (Pirin-Makedonien, 6800 km²), Griechenland (Ägäisch-Makedonien, 34.800 km²) und Serbien (Vardar-Makedonien, 25.713 km²) aufgeteilt. Auf dem Gebiet des sogenannten „Vardar-Makedonien“ wurde 1944 innerhalb der jugoslawischen Föderation der makedonische Staat gegründet, der sich 1991 unter der Bezeichnung Republik Makedonien für unabhängig erklärte. Das heutige Makedonien unterscheidet sich zwar territorial vom antiken Makedonien, jedoch können ursprüngliche Grenzen nicht für die Begründung von heutigen Sachverhalten herangezogen werden. Dies ist auch im Völkerrecht im Allgemeinen so anerkannt. Die Bezeichnung Vardarska Banovina von 1929 bis 1941 für den jugoslawischen Teil von Makedonien steht im Kontext des zentralistisch organisierten Königreiches Jugoslawien, dessen Verwaltungseinheiten durch ihre Grenzen und Namen die bestehenden jugoslawischen Völker bzw. Nationen aus politischen Gründen vorsätzlich negieren sollten. In den Verwaltungsgliederungen dieser Zeit tauchten z. B. auch die Namen Slowenien, Kroatien oder Serbien nicht auf. Trotzdem würde heute niemand die Namen der Republiken Slowenien, Kroatien und Serbien als Völkerrechtssubjekte in Frage stellen. In der Hellenischen Republik wurde überdies der Name Makedonien staatsrechtlich zwischen 1950 und 1985 nicht verwendet. Formell wurde in dieser Zeit von Nord-Griechenland gesprochen und nur informell von Makedonien. Auch in diesem Fall würde niemand die Namen der heutigen griechischen Regionen West-Makedonien, Zentral-Makedonien und Ost-Makedonien-Thrakien in Frage stellen. Die Anerkennung der ethnischen Makedonier auf der zweiten Sitzung des Antifaschistischen Rates der Volksbefreiung Jugoslawiens am 29.11.1943 als gleichberechtigt mit den übrigen jugoslawischen Völkern und damit als eigenständige Nation war die Antwort von Josip Broz Tito auf die bestehende sogenannte makedonische Frage zu diesem Zeitpunkt. Allerdings baute er dabei bereits auf eine vorhandene regionale und nationale Entwicklung im jugoslawischen Teil von Makedonien auf, die durch die staatsrechtliche Anerkennung der ethnischen Makedonier folgerichtig abgeschlossen wurde. Dabei ging es primär nicht um territoriale Ansprüche gegenüber Griechenland oder andere Staaten. Die Schaffung eines Großmakedoniens ist nicht Ziel der Republik Makedonien und ihrer Politik. Die Verfassung der Republik Makedonien schließt territoriale Ansprüche gegenüber allen ihren Nachbarstaaten ausdrücklich aus. Dies ist auch durch die erste Verfassungsnovelierung vom 06.01.1992 eindeutig bekräftigt worden. Im Interimsabkommen vom 13.09.1995 mit der Hellenischen Republik wurden ebenfalls territoriale Ansprüche gegenüber Griechenland ausgeschlossen. Der verfassungsmäßige Name der Republik Makedonien impliziert keine territorialen oder kulturellen Ansprüche genüber der Hellenischen Republik. Es gibt andere Fälle, in denen der Name eines Staates und der Name der Provinz eines anderen Staates identisch ist. Insgesamt kann so die Sicht der griechischen Regierung in Bezug auf den Namensstreit zurückgewiesen werden. Die Nichtanerkennung des verfassungsmäßigen Namens der Republik Makedonien bleibt daher irrational und damit unbegründet.

Der Einfluss des griechischen Bürgerkriegs auf die Sicht Griechenlands
Auch der griechische Bürgerkrieg spielt bei der emotionalen Wahrnehmung des Namensstreites durch die griechische Bevölkerung eine große Rolle. In diesem Bürgerkrieg, der im Juni 1946 begann und im Oktober 1949 endete, kämpften die kommunistisch orientierte linke Volksfront mit ihrer sogenannten Demokratischen Armee Griechenlands und die konservative, königliche Regierung Griechenlands mit ihrer Armee um die Vorherrschaft in Griechenland. Die königliche griechische Regierung war international überwiegend als legitime Regierung Griechenlands anerkannt, die linke Volksfront in Griechenland wurde vom kommunistischen Jugoslawien und den kommunistischen Staaten des Ostblocks unterstützt. Der Bürgerkrieg brach zusammen, als zunächst Stalin und später auch Tito ihre Unterstützung aus außenpolitischen Gründen einstellten. Die königliche Regierung setzte sich durch und die linke Volksfront musste sich geschlagen geben. In diesem Bürgerkrieg wurde auch die sogenannte makedonische Frage thematisiert. Die Ideen reichten von einer Autonomie der griechischen Region Makedoniens innerhalb Griechenlands bis zur Schaffung eines Großmakedoniens unter kommunistischer Führung. Viele ethnische Makedonier aus Griechenland kämpften auf der Seite der linken Volksfront und hatten innerhalb dieser eine eigenständige Organisation. Nach dem Ende des Bürgerkrieges, der vor allem auch von der Föderativen Volksrepublik Jugoslawien und der jugoslawischen Volksrepublik Makedonien unterstützt wurde, wurden die ethnischen Makedonier in Griechenland der Kollaboration bezichtigt. Vielen flohen in die jugoslawische Republik Makedonien und dürfen zum Teil auch heute noch nicht nach Griechenland zurückkehren. Bis heute sind die ethnischen Makedonier als Minderheit in Griechenland nicht anerkannt und Anfeindungen von Seiten der griechischen Behörden und Bevölkerung ausgesetzt. Im kollektiven Bewusstsein der griechischen Bevölkerung hat sich eingeprägt, dass Griechenland im Bürgerkrieg zum Spielball der Großmächte wurde und die makedonische Frage als Hebel benutzt wurde. Jede Form von nichtgriechischem „Makedonismus“ wird aus diesem Bewusstsein heraus mit einer antigriechischen Haltung assoziiert, die im Ergebnis die Zerstörung und Aufteilung Griechenlands zum Ziel haben könnte. Die Gefahr wird dabei nicht immer zwangsläufig bei den ethnischen Makedoniern selbst gesehen, sondern bei den Großmächten.

Der Name der Republik Makedonien im völkerrechtlichen Kontext
Aufgrund des völkerrechtlich verbrieften Selbstbestimmungsrechtes eines Volkes kann ein jedes Volk den Namen seines Staates, seiner Nation und seiner Sprache grundsätzlich frei wählen. Kein Problem aus Sicht des Völkerrechts ist die Verwendung eines Namens, der zugleich auch als Name eines anderen Staates oder einer Region innerhalb eines anderen Staates verwendet wird. Beispiele hierfür sind die Demokratische Republik Kongo und die Republik Kongo (zwei Völkerrechtssubjekte), das Großherzogtum Luxemburg (Völkerrechtssubjekt) und die belgische Provinz Luxemburg oder auch die Aserbaidschanische Republik (Völkerrechtssubjekt) und die iranische Provinz Aserbaidschan. Dies kommt regelmäßig in den Fällen vor, wo eine historisch gewachsene geographische Region mit einem bestimmten Namen auf mehrere Staaten verteilt ist. Liegt der entsprechende Staat vollständig in dieser Region, kann es auch seine völkerrechtliche bzw. staatsrechtliche Bezeichnung vom Namen dieser Region ableiten (Territorialableitung). Liegen nur Teile eines Staates in einer bestimmten Region, werden die entsprechenden Provinzen dieses Staates nach dieser Region benannt. Im Falle der geographischen Region Makedonien und der an ihr beteiligten Staaten dürfte dies nicht anders gehandhabt werden. Demnach trägt die Republik Makedonien aus völkerrechtlicher Sicht zu Recht den Namen Makedonien, ohne die völkerrechtlichen Rechte Griechenlands zu verletzten. Der Ursprung eines Begriffes begründet aus Sicht des Völkerrechts grundsätzlich keine Monopolisierung dieses Begriffes durch einen bestimmten Staat. Eine völkerrechtliche Monopolisierung des Namens „Makedonien“ nur durch Griechenland ist somit nicht gerechtfertigt. Auch territoriale Ansprüche gegenüber einem Staat können heutzutage nicht mehr mit historischen Grenzverläufen gerechtfertigt werden. Dies gilt natürlich auch für die inhaltliche Wertung historischer Begriffe.